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国有土地上房屋征收框架下承租人合法权益的保障路径
作者:姚世国 来源:政法组 发布时间:2018年05月03日 文章点击率:1670
 

    【内容摘要】一般来说,有损害就有补偿,有救济方有权利。但是在《国有土地上房屋征收与补偿条例》的条文中并没有看到有关一般房屋承租人的权益保护设置路径。由此,在司法实践中,出现诸多承租人要求征收人履行经营性损失补偿职责及撤销征收补偿决定等诉讼案件。对这样的案件是一并裁定驳回起诉不予受理,还是区分不同情况予以救济,在司法实践中还有很多争议。本文旨在从利害关系人的角度分析承租人的权益保护路径设置,同时兼顾一并解除承租合同的损害补偿问题。

    关键词:房屋征收 承租人 合法权益保障

    《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)于2011年1月21日颁布实施,该条例是规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益的重大举措,相较于《城市房屋拆迁管理条例》来说,具有重大进步意义。但我们同样也看到,《征收条例》删除了《城市房屋拆迁管理条例》中有关私有房屋承租人补偿权利的条款,从而给实践中承租人权益保护带来一道难题。本文所称承租人仅指市场化下私有房屋承租人,不包括公房承租人。

    一、房屋征收框架下承租人合法权益保护的基本理论

    (一)房屋征收的基本内涵

    根据《征收条例》的规定,房屋征收就是为了公共利益的需要,政府将国有土地上单位、个人的房屋予以征收,并对被征收房屋所有权人给予公平补偿的一种制度。相较于房屋拆迁来说,房屋征收具有征收目的的公益性、征收主体的单一性、征收性质的强制性、征收合法财产的补偿性等特点。因此,对于该部条例的实施,被征收人、承租人、社会公众等均寄予了很高的期望,但令人不解的是该部条例并未将承租人的利益保护问题纳入其中,因此如何分析承租权的性质再次进入了行政审判法官的视野。

    (二)房屋租赁权的基本性质

    根据《合同法》、《城市房地产管理法》的规定,房屋租赁是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用,由承租人向出租人支付租金的行为。据此,房屋承租人可以理解为与房屋所有权人有房屋租赁关系的公民、法人或其他组织。关于房屋租赁权的法律性质,在理论界存在着债权说、物权说、债权物权化说三种观点,而在司法实务界,也存在着债权说和债权物权化说,尤以债权说为主流观点。

    1、房屋租赁权属于债权,是传统大陆法系国家的通说。该种观点认为,承租人对租赁物即房屋有占有、使用、收益的权利,但系因租赁物交付取得,并非如物权之直接支配标的物之独立权利,而系从属于租赁权之权能,故租赁权非属物权乃属债权。[①]

    2、租赁权具备用益物权的基本特征,属于用益物权。物权是物权人依法对特定的物进行管领支配并享受物之利益的排他性财产权利,包括所有权、用益物权和担保物权。用益物权指在法律规定的范围内,对他人所有的不动产,享有占有、使用和收益的权利。房屋租赁权中的使用和收益,是对物的支配权,而“买卖不破租赁”的理论则进一步强调了房屋租赁权的排他性和占有性,使它具备了物权的部分特征。因此,“租赁权是因占有租赁物而获得使用收益的,这种支配权是其本体,应属于一种物权,而非债权。”[②]

    3、债权物权化说,是上述两种观点的折中。在我国台湾学者王泽鉴看来,租赁权是债权,但其具备了物权之对抗力。[③]这种观点没有否认租赁权的基本属性仍旧是债权,但基于债权债务关系而产生的占有和支配权具备了不同于一般债权的属性,获得了排他性保护,具备了物权的部分属性。

    上述观点各有利弊长短,但不论房屋租赁权究竟定义何种法律属性更为妥帖,其根本目的都在于解决房屋承租人的合法权益保护问题。就本文而言,如何保护承租人在房屋征收中的合法权益能够得到公平补偿是本文探讨租赁权法律属性的根本出发点,因此在下述分析中难免带有行政法官的职业特点:租赁权的基本属性与用益物权有类似之处,具体说来,房屋租赁合同签订后房屋交付前,双方仅仅是债权债务关系,但在房屋交付后,租赁权就具备了用益物权的占有、使用和收益的基本属性,且不能重复租赁,这与土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权类似。因此,如果将房屋租赁权界定为用益物权属性,则在司法实践中出现的一些征收补偿问题可迎刃而解。

    二、房屋征收框架下承租人合法权益保护的可行性与必要性

    依据征收补偿理论,政府给予征收补偿的基础在于权利人的合法权利受到侵害。因此,在正常的租赁关系存续期间,承租人通过占有、使用租赁房屋而获取利益。一旦租赁房屋遭遇征收,租赁标的物将不复存在,承租人因无法继续占有、使用房屋,导致承租人投入的装修成本付之东流,并带来相应的营业、搬迁损失。因此,政府在征收房屋时,理应给予承租人一定的补偿。

    从我国在房屋拆迁或征收中关于承租人合法权益如何保护问题的立法变迁中可以看出,二十多年来,对承租人的权益保护问题经历了三个阶段:1991年拆迁条例将承租人置于与房屋所有权人同等的被拆迁人地位,赋予承租人就补偿、安置等问题与拆迁人直接签订书面补偿协议的权利。随着商品房开发的快速发展及市场经济的完善,城市房屋逐渐商品化、私有化,私房租赁成为租赁市场的主导,此种背景下,2001年拆迁条例将房屋租赁关系作为拆迁法律关系的从属关系,把房屋承租人剥离出被拆迁人的范围,但将与拆迁人签订拆迁补偿协议的权利予以保留。2011年新征收条例的颁布,国家从法律层面废除了拆迁制度,实行房屋征收制度,明确只有房屋所有权人才可以作为被征收人并享有签订补偿协议的权利,而将房屋承租人排除在征收条例保护的范围之外,应该说这使得房屋征收法律关系更加单纯。尽管如此,在征收条例中仍有被征收房屋价值的补偿包括停产停业损失的补偿这一规定,是否也意味着征收条例已将房屋承租人的权益保护暗含其中有待商榷。从司法实践的角度说,时至今日,尚未看到依据该款项规定对承租人合法权利补偿予以支持的行政审判案例,反而出现的是一系列承租人因合法权利未得到补偿的信访、上访问题。由此,如何补偿承租人因租赁房屋征收导致的合法权益损失是当前迫切需要解决的问题。

    三、房屋征收框架下承租人合法权益保护的现实困境和原因

    征收条例将房屋租赁关系彻底剥离出征收关系,而让所有权人与承租人仅作合同关系处理,但事实上通过合同纠纷的处理方式,承租人的征收补偿权益根本得不到实现,由此给实践中如何保护承租人权益带来难题。自征收条例实施至今,我市法院已经受理了二十多起承租人起诉征收人履行征收补偿法定职责或者请求撤销补偿决定或者要求确认征收补偿方案违法案,在此择其一、二,以说明该类案件应当引起高度关注:

    案例一:王某(承租人)租赁第三人某某公司(出租人)一部分厂房,签订有租赁协议书。租赁期限内承租人对该厂区、厂房进行改造,耗资100多万。房屋征收部门与第三人在约定期限内未签订征收补偿协议,房屋征收部门报请政府作出征收补偿决定,但未直接涉及承租人的权益。王某拒不搬走并要求取得相应补偿,双方僵持不下。王某诉至法院,要求撤销补偿决定。法院根据征收条例的规定,认为王某不具备提起撤销之诉的原告主体资格,遂裁定驳回起诉。

    案例二:房屋所有权人与房屋征收部门签订了房屋征收补偿协议,但未直接涉及承租人的权益,承租人主张该补偿协议存在恶意串通的嫌疑,要求法院确认该补偿协议无效。法院认为根据征收条例的规定,承租人不能启动该行政协议确认无效的程序,裁定驳回起诉。

    案例三:某政府因建设国际机场需征收村庄房屋,原告所诉称的涉案的租赁的房屋属该村庄另一村民的12间房屋中的一部分,该房屋在本次征迁范围内,房屋性质为农村宅基地住宅,被告已将该村民名下6间房屋进行了补偿,其余6间因在其未成年且不是合同相对人的女儿名下,未签订协议。原告租赁了该房屋的一部分,具体间数及面积不详,原告因未得到补偿,一直占用该房屋,因该房屋存在纠纷,尚未拆除。原告因被告在实施拆迁的过程中给原告造成停水、停电,使原告无法经营,请求判令被告支付拆迁补偿款和停产、停业损失补偿费、其他补助费用共计1762100元。后经法院审理,认为原告所主张的项目补偿问题并非行政诉讼收案范围,遂裁定驳回起诉。

    上述案例反映的问题也是征收条例实施后司法实践中遇到的最典型的问题,即房屋承租人的合法权益应当如何救济的问题。对于这类案件,行政法官的认识并不完全一致,除主张应当按照征收条例的规定认定承租人与该行政行为无关或者无权要求履行补偿职责的主流观点外,还存在一种观点认为应当按照行政诉讼法的规定确立承租人与该行政行为存有利害关系,法院应当进入实体审查,以确保承租人的合法权益。之所以出现这种困境,具体说来,主要存在以下几方面的原因:

    (一)承租人获得征收补偿权益缺失法律依据

    各地方制定的地方性征收补偿条例与《征收条例》保持一致,均将承租人排除在外,亦未设计承租人在征收补偿关系中合法权益的保护路径。由此导致承租人的征收补偿权益的法律依据缺失。

    (二)民事合同解除程序并未弥补承租人的损失

    通过租赁合同的解除途径来解决承租人因房屋征收遭受的损失问题是一个误区,其实通过我们的司法实践不难看出,承租人与被征收人在房屋租赁合同解除后得到的损失补偿标准不能等同于房屋征收补偿所规定的经营性损失、搬迁费等。

    (三)房屋承租人未能参与征收程序

    从征收条例规定内容看,只有房屋所有权人才是被征收人,而该条例的所有条款也仅是针对房屋所有权人而设立,因此承租人不再具有被征收人地位以及签订补偿协议资格。在此种情况下,承租人即便想参与到征收程序中,但已找不到相应的法律依据,如果作为被征收人的房屋所有权人刻意隐瞒承租人,承租人更无法获取相关征收补偿信息。由此,在征收补偿分配上,让出租人来“摆平”承租人,只会增加双方矛盾,影响征收进程。

    (四)承租人无法确认有关房屋租赁部分的征收补偿数额

    承租人租赁房屋后,根据生活或经营需要,对租赁房屋进行装修、装璜乃至增加附属家具等设施,在房屋被征收后,其损失就包括装修装潢费、附属设施费、停产停业损失、搬迁费等。依据征收条例,房屋所有权人是唯一合法的征收补偿协议签订人,因此,就征收补偿的标准、数额、范围、发放形式等房屋征收部门也只与房屋所有权人进行协商、确定,最终的补偿款也只支付给房屋所有权人。由于承租人不参与、不知情,当然也无法获知征收补偿款中有多少是涉及承租的份额,更无法了解房屋所有权人在签订补偿协议时是否存在故意放弃部分损失补偿的权利。

    (五)当前征收法规未设置承租人合法权益保护路径

    无救济即无权利。没有救济程序的保障,承租人的征收补偿权只是一句空谈。从承租人角度,在补偿协议尚未签订的情况下,自己应得的征收补偿根本无从确定,也无法向法院主张分割征收补偿款;如果房屋所有权人要求提前解除租赁合同,民事诉讼也仅仅是从合同法的角度判令出租方给予承租人一定的赔偿,却无法涉及承租人因房屋征收遭受的损失补偿问题。若承租人在房屋所有人签订征收补偿协议后主张补偿款,因承租人已搬离房屋,甚至该房屋已经拆掉,更难以举证证明自己应有份额。

    四、房屋征收框架下承租人合法权利保护路径的构架

    通过上述原因分析不难看出,民事诉讼途径难以根本解决承租人在房屋征收过程中遭受的损失补偿问题。如此情况下,只有从根源上分析推导,方能解决承租人因政府实施的房屋征收行为而出现的合法权利遭受损失救济问题。

    行政诉讼的目的之一就是实质性解决行政争议,因此为解决司法实践中出现的上述问题,谨慎签订房屋租赁合同的各项条款是前提。除此之外,不仅要在房屋征收过程中设置必要的程序保障承租人参与权,而且要在承租人权益受到侵害时设置诉讼程序救济权,从而在行政审判中使民事争议一并得到解决。

    (一)依法全面签订房屋租赁合同

    随着法治意识的增强,当下的房屋租赁双方已经越来越注重通过租赁合同来维护自己的合法权益。而征收条例的实施及司法实践的现状,使部分承租人有了更加清醒的认识,他们甚至于在租赁合同中将房屋征收中的承租人停产停业损失等事项也进行了约定。从法律意识上说,这是一种进步,但从实际效果上看并不明显,毕竟行政征收中的一些权益补偿标准并非能够在未知情况下全部囊括,即便有客观参考的数据,租赁双方也并非能够想当然的接受,相反会更多地考虑利益的博弈甚至是独占。

    (二)承租人在房屋征收过程中的参与权利应得到保障

    房屋征收属政府实施的行政行为,承租人虽然不是被征收人,但是却因为该征收行为遭受了损失,因此其属于征收行为的利害关系人,有权参与到房屋征收程序之中。

    1.房屋评估参与权

征收条例规定了对于被征收房屋进行评估的程序规定,而对于出租的房屋来说,该评估程序除了涉及房屋所有权人的利益外,也涉及到承租人的装修装潢、附属设施等权益,因此在房屋征收过程中应当保障承租人的房屋评估参与权。在被征收房屋价值评估过程中,应充分听取承租人的意见建议,如承租人对评估报告的程序、标准、方法等有异议的,也应拥有同房屋所有权人一样的申请复核的权利。

    2.补偿协议签订参与权

    签订征收补偿协议是房屋征收过程中最重要的一环,因此在征收补偿协议签订过程中,涉及承租人权益部分应允许承租人发表意见。征收补偿协议签订后,房屋征收部门应将涉及承租人权益部分向承租人及时公开,以便房屋所有权人与承租人顺利解决双方之间的租赁关系,也为承租人主张补偿权利分割提供依据。

    (三)承租人有权启动撤销征收补偿决定之诉和确认补偿协议无效之诉

    《行政诉讼法》规定,与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。根据该观点,承租人的占有、使用和收益之权利因政府的征收行为而无法继续行使,从而受到损失,故承租人与该征收行为存在利害关系。当房屋征收部门与房屋所有权人签订的补偿协议款项明晰,承租人可提起民事诉讼要求分割其应分得的数额;当房屋征收部门与房屋所有权人签订的补偿协议语意不详、数额笼统,或者存有恶意串通之嫌疑时,承租人有权启动确认补偿协议无效之行政诉讼,并可要求重新签订以确保承租人应得之权利;当房屋征收部门与房屋所有权人未达成补偿协议,报请政府作出的征收补偿决定未涉及其合法权益时,有权启动撤销之诉。

    (四)承租人享有先补偿后搬迁的权利

    承租人作为房屋征收中一个庞大的群体,如其合法权益得不到充分保障,必将给社会的和谐稳定带来极大隐患。征收补偿的合法、规范有序进行不仅是公共利益的需要,也是对包括承租人在内合法权益的保障。保护承租人的利益顺利实现,有利于征迁工作的开展推进。实际上,不论是拆迁还是征收,先补偿后搬迁一直是贯彻始终的重要原则,其目的就是为了保护被征收人的权益,限制公权力过度侵害私人权利。

    对于租赁房屋被征收的,房屋所有权人与承租人对于征收补偿权益有约定的,应当从其约定。没有约定的,承租人在租赁期间受到征收行为侵害的,在征收补偿协议未签订、征收补偿数额未确定的情况下,承租人有权引用先补偿后搬迁原则,拒绝搬离房屋,法院不能以房屋征收为由迳行判决租赁合同解除、承租人搬离房屋,从而有效保护承租人权益。当然,为避免承租人索要不合理承租补偿费用,一旦出租人签订征收补偿协议且双方征收补偿数额确定的情况下,承租人只能请求分割补偿款,而不得以未实现其补偿诉求为由拒绝搬离。

    (五)探讨在行政诉讼中一并解除房屋租赁合同的损失补偿

    在承租双方在租赁合同中就房屋征收的不可抗力情形下的经营性损失、搬迁补助费、附属设施等费用有简单约定,但客观上并未达成一致情况下,被征收人即签订征收补偿协议或者征收人做出征收补偿决定,此时承租人如提起行政诉讼,法院可以在审查征收补偿协议或征收补偿决定合法性、合理性的同时一并审查房屋租赁合同的解除及损失补偿问题,从而达到一并解决民事争议这种实质性解决行政争议之目的。

    结  语

    从利益平衡的角度说,不论是被征收人还是房屋承租人,都属于房屋征收关系中不可或缺的一部分,因此都应得到法律的保护。近年来,由于房屋征收行为侵害被征收人合法权益的案件及相关联案件层出不穷,因法院不受理或者不予支持而引发的群体事件成为公众关注的焦点,其中不少案件涉及的就是房屋承租人。因此,关注并解决房屋征收框架下承租人合法权益保护的问题势在必行。

 



[①]李开国:《合同法》,法律出版社2007年版,第387页。

[②]郑玉波:《民法债编各论》上册,我国台湾三民书局1986年版,第200-201页。

[③]王泽鉴:《民法学说与判例研究》第六册,中国政法大学出版社2005年版,第178页。

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