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关于进一步推进村庄规划编制和实施工作的建议
作者: 来源:区政协农业农村委课题组 发布时间:2018年08月29日 文章点击率:600
 

    当前,我区已经进入实施乡村振兴战略、创建浙江省美丽乡村建设示范区的关键时刻,以城市为中心的建设正加速向城乡协调建设转变,美丽乡村越来越成为人们喜爱和向往的家园。如何规划建设好广大农村,编制实施好科学、系统、富有特色的村庄规划体系,引领新农村各项事业发展,已经成为我区缩小城乡差距、实现城乡融合发展的重要课题。

    一、现状及问题

    2003年鄞州区撤县建区后,不断加快城市化进程,城市面貌日新月异,特别是行政区划调整后,城市的比重进一步增加,城区面积从原来的80平方公里拓展到117平方公里。但是,从区域面积看,农村依旧占主要部分,“五山四地一分水”的格局没有大的变化,根据鄞州区村庄布点规划资料,我区现有524个自然村,181个行政村。

    近几年,我区制订了美丽宜居村建设行动计划,针对不同的村庄类型,每年投入大量资金用于旧村改造、水电路网等建设,使农村面貌有了较大提升,其中2017年实现村庄拆旧建新78.4万平方米,新增省美丽乡村示范镇、特色精品村4个,实现省社会主义新农村建设九连冠等一系列成就。但总体而言,农村的发展还是比较缓慢,城市林立的高楼大厦与乡村破旧的村貌农舍并存,这与我区经济社会发展水平极不相称。

    我区村庄建设滞后的原因有很多,其中规划的制约是十分重要的因素。去年我区修编完成了《鄞州区村庄布点规划》,并计划在今后3年内完 成92个村庄建设规划,但目前在村庄规划编制和实施过程中尚存在一定的困境,主要表现在:

    (一)规划编制实施缺乏统筹融合。村庄规划需要着眼长远,注重资源统筹和多规融合。而现有的部分村庄规划在因地制宜挖掘村庄自然资源、文化传承上有所欠缺,在谋划产业发展,尤其是对村庄存在的大量小微企业疏导发展上有所不足,对一些能够打造成为村庄组团,使村庄建设串点成线的区域,也缺乏区域性规划统筹。同时,由于村庄建设规划与现有土地总体利用规划不相配套,群众集中居住点及公共设施、功能区的布局没有与土地利用规划相对应和衔接,更缺乏多规融合方面的统筹。

    (二)规划编制实施缺乏要素保障。2003年以来,我区很多村庄都制定过村庄建设规划,但由于全区城市建设重心向中心城区和镇区倾斜,土地建设指标优先保障城区及重点工程建设,大量的村庄用地被基本农田覆盖,土地指标紧缺,并且停止了对宅基地建房的审批,使得部分村庄规划难以落地。又由于政府可用财力有限以及对规划编制时间的要求,导致一些村庄规划编制的经费和时间紧张,部分规划的编制深度以及项目的实施力度只能根据保障的资金来进行,一些村庄规划难以起到引领作用。

    (三)规划编制实施缺乏分类指导。村庄类型多样,城郊村与山区村,中心村与边缘村,特色村与一般村,区域位置及资源禀赋不同,规划编制的侧重点也应该不同,但是现有的村庄规划没有全面体现分类指导的原则,难以实现“一村一韵”目标。以邱隘镇为例,其南部片区10个村处于东部新城、南部新城和东钱湖旅游度假区交界处,正逐渐向城市融合,急需通过规划的分类指导,使其逐渐满足城市外延扩张的需求,与周边区域融为一体。

    (四)规划编制实施缺乏群众参与。调研发现,我区广大群众对村庄规划编制的参与度并不高。一方面村庄规划编制时政府引导不够,一些规划在编制前未能充分听取村民诉求,对村民意见征求不够充分,通过后也没有开展广泛地宣传,使得部分村庄规划村民知晓率不高;另一方面部分村庄规划难以满足日益增加的村民住宅、公益设施和企业建设需求,村民在规划实施中缺少获得感,没有规划意识,导致一些村集体、村民在出现“建设性破坏”时,群众没有意识到这是一种违法行为,从众现象普遍,从而给村庄整治带来隐患。

    (五)规划编制实施缺乏执行刚性。村庄规划的根本任务是确定村庄的定位和发展方向,合理配置各项资源,具有很强的严肃性。但从我区农村现实情况看,现有的村庄规划执行刚性不容乐观,尤其是在开展“三改一拆”行动以前,村集体和村民遵守规划意识比较淡薄,由于外来人口集聚、招商引资带来的利益驱动,以及部分村民为了满足自身住房需求,导致大批存量违章建筑的出现,严重破坏了现有的村庄规划,也为新一轮村庄规划编制带来较大障碍。

    二、对策与建议

    目前,市委市政府针对美丽乡村建设已作出具体战略部署,强调要把乡村规划放在十分重要的位置,优化农村布局,引导农村集聚建设,以空间结构调整来带动人口结构优化和资源均衡配置。我区作为宁波的核心城区,应该针对美丽乡村建设实际情况,结合正在编制的新一轮区域村庄建设规划,从更高的层面、更长远的目光、更实际的需求上对村庄规划体系进行深入研究,使其真正成为村民利益落实到空间上的表达,从而更好地指导我区美丽乡村建设。

    (一)统筹安排,力求规划编制的科学性

    一要注重规划编制的系统性。美丽乡村建设是一项社会系统工程,在规划编制过程中不仅要重视点的打造,更要同步推进线和面的提升,形成点线面结合的靓丽风景;要全面制定涵盖村庄布局规划、中心村建设规划、历史文化村落保护利用规划以及产业发展规划等规划体系,实现规划一张图,建设一盘棋;要有重点的选择一批自然条件优越、自身特色明显、交通相对便利、区位相对较优的村进行重点打造,而不是面上全面开花。

    二要注重规划编制的统筹性。美丽村庄建设繁琐复杂,项目点多面广,涉及到国土、规划、住建、综合执法、农林、交通、水利等多个部门,应建立相关部门统筹协调的乡村规划编制机制,本着“责任共担、成果共享”的理念,各职能部门要结合自身职能,深入实地调查研究,为规划编制提供科学的依据,研究推进项目建设的具体措施,协同推进村庄规划体系的编制。

    三要注重规划编制的融合性。以新一轮土地利用规划编制为契机,将村庄规划与土地利用规划相衔接,在此基础上,及早启动关于产业发展、生态保护、文化挖掘方面的研究,逐步形成多规融合、衔接统一、功能互补、相互协调的规划体系。同时,要结合村庄特点,按照尊重自然美、注重个性美、构建整体美要求,做到依山就势、聚散相宜、错落有致,编制与村庄特色相融合的美丽乡村建设规划。

    (二)政府主导,强化规划编制的合理性

    一要转换规划编制思路。在具体编制中,要从过去大拆大建思路,向“梳理式改造”转变,即通过对现有建筑、规划、景观等的盘点与整合,改善村庄环境面貌,并且通过预测区域农村人口和用地规模、结构,合理配置各项基础设施和公共建筑,合理安排建设项目和时间顺序,使得村庄规划既满足村民生产、生活的各项需求,又让村民望得见山、看得见水、记得住乡愁。

    二要落实规划编制保障。要在物力、人力、时间上为村庄规划编制提供更多保障,建议安排村庄规划编制专项补助资金,不仅用于村庄建设总体规划编制,还要对特色村、重点村开展生态建设、产业发展和文化发展规划研究进行扶持;在人力方面,通过部门牵头、社会参与方式,引进优秀的规划团队,借鉴城市规划的先进理念,充分体现鄞州农村乡土特色,使每一个村庄规划都能成为精品项目;同时,要给予规划编制充足时间,不能急于求成,避免规划成果脱离实际,内容空洞,难以落地。

    三要鼓励村民积极参与。应该按照专家设计、公开征询、群众讨论的办法,通过村民委员会动员、组织和引导村民以主人翁的意识和态度参与村庄规划编制。规划设计前,充分了解村民建设意愿,做到心中有数、有的放矢;规划过程中,不搞涂脂抹粉、形象工程,而是实实在在让村民尝到甜头、得到好处;规划论证后,通过各种媒介进行公示,并广泛宣传,以获得群众最大程度的支持、理解和参与。

    (三)优化布局,实现资源配置的集约性

    一要优化村庄组团划分。在村庄规划编制中,要充分考虑人缘相亲、地缘相近、业缘相通的原则,各个村庄根据地域、定位及发展前景,划分为若干个组团,区别制定组团内特色村、中心村、一般村的的建设目标,依据不同村庄的资源禀赋,有计划分类别组织实施,从点上开花到面上铺开,最后成片连线。

    二要优化公共设施配置。村庄规划必须充分考虑集约和普惠的关系,要防止低端、重复建设,集中力量规划一批区域性、高档次的公共服务设施,统筹推进道路提档升级、五水共治、农村电气化改造以及信息网、治安网的硬件建设;统筹推进卫生、教育、文化、社区服务中心等公共设施建设;统筹推进垃圾处理、污水纳管以及道路绿化、河岸绿化等生态建设,引导村民向中心村集聚。

    三要优化产业发展布局。乡村要振兴,产业是根本。要将乡村经营理念引入规划,尤其是在横溪、塘溪、东吴等人文、自然资源丰富的区域,做精做优一批美丽乡村特色旅游线,实现产业联动;同时,要将集约发展理念引入规划,在城郊片区、集镇附近合理建立小微企业功能区,通过只租不售的方式引导小微企业有序撤出村民集中居住点,从根子上解决美丽乡村建设的“痼疾”。

    (四)强化保障,确保规划实施的可持续性

    一要强化要素保障。美丽乡村建设投资巨大,建议区政府在保持原有新农村建设资金基础上,每年在全区土地出让金中划出一定比例资金,重点开展公共设施、公共服务以及村与村之间融合带的建设,从而使规划真正落到实处。同时,可以探索把闲置的宅基地经过整理后依法收归集体,置换为规划居民点建设用地以及拆迁后获得的留用地指标集约利用等途径,拓展村庄发展空间。

    二要强化实施保障。美丽乡村建设中,要处理好建设进度和建设效率的关系。对于规划已确定的村庄,要严格按照规划,掌握建设标准,因村而异把握投资尺度,抢抓有利时机全面推进各项工程,避免项目建设计划与实际建设进度脱节的状况;对于规划尚未最终确定的村庄,需要区有关部门和镇政府秉持统筹发展的理念,在坚持总体框架基础上,对项目的审批和建设进行更为严格的调查和研究,避免低效建设、资源浪费。

    三要强化执法保障。在规划实施中,要进一步落实乡村建设规划许可证制度,强化规划执法力度。规划部门要加强与综合执法部门的工作衔接,加大对违法工程的查处力度;各镇要建立定期巡查、不定期督查和情况通报等制度,严格落实责任追究,确保村镇规划执行的严肃性。要加强规划知识的宣传普及,增强社会各界依法遵守规划的意识和自觉性。

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